Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. II SA/GO 48/12) wypowiedział się na temat odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, ochronę danych osobowych oraz tajemnicę przedsiębiorcy. W zakresie prawa do prywatności i ochrony danych osobowych, WSA stwierdził:

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, prywatność osoby fizycznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szeroko, zaś jej ograniczenie jako sytuację wyjątkową. Tak zatem omawiana ustawa w ogóle zabrania udostępniania danych osobowych zatem imienia, nazwiska, adresu zamieszkania, numeru PESEL. Jednak do autonomii informacyjnej zaliczyć należy także, odnosząc się do przedmiotu sprawy, sam fakt utrzymywania korespondencji przez osobę fizyczną zarówno w zakresie wysyłania jak również otrzymywania korespondencji albowiem dotyczy ona ściśle prywatności osoby fizycznej.

Odnośnie tajemnicy przedsiębiorcy WSA wypowiedział się w sposób następujący:

Zdaniem Sądu, tajemnica przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 5 ust 2 ustawy, jest odpowiednikiem prywatności osoby fizycznej o jakiej mowa tym przepisie. Niewątpliwie ochronie nie podlegają dane osobowe zawarte w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej – Dz.U. nr 101, poz 1178). Jednak każda jednostka organizacyjna, zatem także przedsiębiorstwo, korzysta z takiej samej ochrony w zakresie utrzymywania korespondencji jak osoba fizyczna. W tym zakresie nie sposób dopatrzeć się w obowiązujących przepisach ograniczenia takiego prawa. Zwolnienie z takiego ograniczenia zostało wyrażone w sposób wyraźny i jednoznaczny w art. 5 ust 2 zd. 2 ustawy i to jedynie co do pewnego zakresu, mianowicie dotyczy ono jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz sytuacji gdy osoba fizyczna i przedsiębiorca rezygnują z przysługującego m prawa.

Ciekawe, że WSA nie zgodził się w tej sprawie z podmiotem zobowiązanym, który twierdził, że anonimizacja polegająca na usunięciu wspomnianych wyżej informacji uczyniłaby bezcelowym udostępnienie informacji (wykazu korespondencji) – WSA stwierdził, że podmiot zobowiązany nie może odmawiać udostępnienia, gdy wydaje mu się, że będzie ono bezcelowe, np. gdy informacja nie będzie w jego ocenie przydatna wnioskodawcy (tutaj – ze względu na anonimizację).

Odnoszę wrażenie, że rewolucji nie będzie – jeśli inne sądy administracyjne przyjmą tak samo szeroki zakres wyłączeń dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy, to możliwości kontroli działalności organów państwa i wydatkowania środków publicznych będą wciąż znacznie ograniczone. Przykładowo, skoro nie można ujawniać imion i nazwisk innych osób niż pełniące funkcje publiczne (co rozumiane jest wąsko), to przy braku innej podstawy prawnej nie dowiemy się np. komu administracja publiczna zleca wykonywanie przeróżnych czynności (od sporządzania opinii prawnych do koszenia trawników). Gdyby takie orzecznictwo się miało utrwalić, to już trzeba myśleć o nowelizacji.

Głośna sprawa skandalicznego zachowania senatorów i posłów koalicji rządzącej w trakcie prac nad nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej znalazła dziś swój finał w Trybunale Konstytucyjnym. Dla przypomnienia – senator PO Marek Rocki zgłosił poprawkę wprowadzającą przepis ograniczający dostęp do informacji publicznej podobny do przepisu, który na wcześniejszym etapie prac legislacyjnych był niemal jednogłośnie krytykowany przez ekspertów i organizacje pozarządowe i który został z pierwotnego projektu ustawy usunięty. “Wrzutka Rockiego” została przepchnięta przez Senat i Sejm dzięki dyscyplinie partyjnej w koalicji rządzącej.

Przepisy wprowadzone “wrzutką Rockiego” ograniczały m.in. dostęp do informacji o negocjacjach umów międzynarodowych (takich jak np. ACTA) oraz do informacji o prywatyzacjach.

Trybunał Konstytucyjny orzekł dziś, że “wrzutka Rockiego” jest niezgodna z Konstytucją, gdyż jest niedopuszczalne by Senat dokonywał istotnych zmian w uchwalonej przez Sejm ustawie – szczególnie, w tym przypadku, gdy zmiany senackie przywracały rozwiązania prawne wyraźnie odrzucone wcześniej przez Sejm.

Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z września 2011 r. skierował Prezydent RP. Co istotne, mimo poważnych wątpliwości konstytucyjnych co do całej nowelizacji, Prezydent ją podpisał a dopiero następnie skierował do Trybunału wniosek o zbadanie konstytucyjności trybu uchwalania dwóch przepisów.

Podpisywanie ustaw niekonstytucyjnych jest złą praktyka i nie można zaakceptować argumentu podnoszonego przez Prezydenta, że uchwalenia ustawy w tym kształcie wymagało prawo Unii Europejskiej. Kilka miesięcy opóźnienia nic by nie zaszkodziło, a być może dłuższa refleksja pozwoliłaby na przygotowanie lepszych rozwiązań prawnych.

Wyrok Trybunału oznacza, że przepisy wprowadzone “wrzutką Rockiego” przestaną obowiązywać z dniem publikacji wyroku.

Do przywołanego wyżej cytatu z Szekspira nawiązali autorzy głośnej już książki “First Thing We Do, Let’s Deregulate All the Lawyers” (“Na początek zderegulujmy wszystkich prawników”), którzy na gruncie amerykańskim argumentują za daleko idącą liberalizacją dostępu do wykonywania zawodu prawnika. Jedną z ich tez, bardzo dobrze ugruntowaną empirycznie, jest obserwacja, że prawnicy otrzymują “premię” w wysokości swoich zarobków za sam fakt, że dostęp do tej profesji jest ograniczony. Autorzy przekonywająco dowodzą, że ograniczenie dostępu do zawodu wcale nie jest właściwą odpowiedzią na problemy, które rzekomo ma ono rozwiązywać.

Warto zastanowić się nad podstawowym ekonomicznym argumentem za utrzymywaniem państwowych egzaminów i aplikacji korporacyjnych jako jedynej ścieżki do uzyskania uprawnień reprezentowania klientów przed sądami. Twierdzi się, że pomiędzy prawnikami a ich konsumentami istnieje asymetria informacji – klient potrzebuje prawnika właśnie dlatego, że na prawie się nie zna, więc w jaki sposób miałby on ocenić czy konkretny prawnik kompetentnie rozwiąże jego sprawę? Z tego jednak nie wynika, że uprawnienia do świadczenia usług prawnych powinny być reglamentowane!

Problemy informacyjne można próbować rozwiązywać prawnie w sposób bezpośredni – np. obowiązkami informacyjnymi (przykładowo – informowanie klientów o tym czy ma się wykształcenie prawnicze, czy nie). Można je też rozwiązywać na zasadzie samoregulacji – nawet bez prawnych przywilejów nikt nie broniłby adwokatom chwalić się tym, że są adwokatami, a co za tym idzie (przeważnie) skończyli odpowiednie szkolenie oraz zdali egzaminy. Nie mówiąc już o testach konsumenckich usług prawniczych w prasie popularnej (obecnie takie “testy” i rankingi istnieją głównie dla wielkich kancelarii doradzających dużym przedsiębiorstwom), internetowych serwisach z opiniami konsumentów, itd.

Chociaż w Polsce pod pewnymi względami dostęp do świadczenia usług prawnych jest bardziej otwarty niż w USA, wciąż czeka na realizację pewna reforma, która znacznie zwiększyłaby konkurencję na naszym rynku – jest nią likwidacja monopolu korporacji radców prawnych i adwokatów na występowanie przed sądami powszechnymi. Mimo istniejących “wytrychów” w procedurze cywilnej, “doradcy prawni” wciąż nie mogą zupełnie swobodnie konkurować z adwokatami i radcami oferując swoje usługi prowadzenia spraw sądowych. Nie ma konieczności likwidacji korporacji – niech istnieją dalej kultywując swoje tradycje. Zabierzmy im tylko przywileje, a przecież dzięki gwarantowanej przez korporacje jakości, na pewno ich członkowie świetnie poradzą sobie na wolnym rynku.

Czy to postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego opóźni moment, w którym poznamy słynne już ekspertyzy o ustawie o OFE? Nie powinno. W dwóch wyrokach w sprawach dotyczących tych samych ekspertyz NSA nakazał Kancelarii Prezydenta RP sporządzenie wykazu ekspertyz a następnie udostępnienie lub odmowę udostępnienia pozycji, które wskaże pierwotny wnioskodawca (byli nimi Marek Domagała oraz Fundacja ePaństwo). Wyroki te są prawomocne i Kancelaria Prezydenta RP nie ma żadnych podstaw, by uniknąć ich wykonania.

Co więc postanowił NSA? Zacytujmy:

Na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej rozumiany w ten sposób, że kwalifikuje dane, które stanowiły jeden z elementów procesu związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania i skierowania do kontroli uprzedniej do Trybunału Konstytucyjnego jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodne z art. 144 ust. 3 pkt. 6 i pkt. 9 w związku z art. 122 ust. 1-5 Konstytucji RP . Na podstawie art. 125 par. 1 pkt. 5 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Moim zdaniem nie ma tutaj wystarczająco istotnej wątpliwości konstytucyjnej, która by uzasadniała skierowanie pytanie prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, ale biorąc pod uwagę, że Kancelaria Prezydenta i tak musi wykonać dwa poprzednie wyroki, to zaangażowanie Trybunału może mieć pewne pozytywne konsekwencje. Przede wszystkim mam nadzieję na jasną wykładnię art. 61 Konstytucji, ustanawiającego prawo do informacji, poprzez którą Trybunał przyczyni się do „naprawy” orzecznictwa sądów administracyjnych, które niestety mają tendencję do doszukiwania się teorii ograniczenia zakresu informacji publicznej nie mających oparcia w Konstytucji.

Podsumowując, chociaż moja sprawa z Prezydentem przedłuży się pewnie o rok, ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, ekspertyzy o OFE i tak powinny być udostępnione innym wnioskodawcom, ale jak się sprawy potoczą, tego dowiemy się w najbliższych miesiącach.

Konwergencja i dywergencja kultur oraz systemów prawnych stanowi obecnie jedno z najciekawszych zjawisk obejmujących swym zasięgiem całą rzeczywistość prawną. Z jednej strony poszczególne systemy i kultury prawne zdają się do siebie zbliżać, przyczyniając się w ten sposób do powstania „globalnej wioski”, z drugiej zaś zauważyć można proces idący w przeciwnym kierunku, a mianowicie oddalanie się ich na pewnych płaszczyznach i związany z tym wzrost antagonizmów. Pomimo wagi wspomnianych zagadnień, nie były one dotychczas przedmiotem szerszych analiz teoretyczno i filozoficzno- prawnych, przynajmniej w polskiej literaturze prawniczej. Prezentowany tom jest efektem obrad XIX Zjazdu Katedr Teorii i Filozofi i Prawa w Jastrzębiej Górze w dniach 19–22.9.2010 r. W zamyśle autorów i redaktorów wypełnia on pewną lukę istniejącej w polskiej jurysprudencji. Porusza bowiem zarówno ogólne zagadnienia związane z konwergencją i dywergencją kultur oraz systemów prawnych dotyczące tworzenia, stosowania oraz aksjologii prawa, jak i wybrane problemy szczegółowe.

Pamiętny raport Fundacji Republikańskiej unaocznił kuriozalną wręcz skalę ograniczania dostępu do zawodów w Polsce – z wynikiem 380 profesji jesteśmy na pierwszym miejscu niechlubnego rankingu wśród wszystkich państw Europy (zarówno Niemcy, jak i Francja ograniczają dostęp do o ponad połowę mniejszej liczby zawodów).

Oczywiście, jak w każdym przypadku zagrożenia wąskich grup interesów, podnoszą się głosy rzekomych obrońców konsumentów i porządku publicznego, którzy przekonywać będą, że taksówkarz czy przewodnik bez egzaminu to katastrofa rozmiarów plag egipskich.

Ekonomia uczy nas, że walka o deregulację będzie trudna. Z jednej strony są zwarte grupy interesów, które mogą wiele stracić na zmianach, a z drugiej pojedynczy obywatele, wśród których korzyści będą bardzo rozproszone. Tym ważniejsza jest więc mobilizacja ludzi “dobrej woli”, którzy będą mogli stanowić przeciwwagę dla grup interesów w debacie publicznej.

Kampania walki z monopolami i przywilejami będzie testem zarówno dla koalicji, jak i opozycji (szczególnie PiS i RPP, które głoszą postulaty deregulacyjne). Mam jednak nadzieję, że mimo krzyku beneficjentów dzisiejszych monopoli przeważy dobro wspólne a “Polska resortowa” straci jeden ze swoich filarów.

Właśnie otrzymałem zawiadomienie z NSA, że rozprawa w mojej sprawie została wyznaczona na 22 marca 2012 r., o godz. 09:30 w sali B (budynek NSA, ul. Boduena 3/5). Zapraszam!

“Super Express”: – Opinia publiczna słusznie oburza się na wysokość premii dla byłego szefa Narodowego Centrum Sportu za budowę stadionu, która nie może się skończyć?

Mikołaj Barczentewicz: – Łacińskie przysłowie głosi: pacta sunt servanda, czyli umów należy dotrzymywać. Jeżeli z kontraktu wynika, że taka premia mu się należy, to czy nam się podoba, czy nie, trzeba ją wypłacić. Z drugiej jednak strony pojawia się wątpliwość, kto taką umowę negocjował i kto ją podpisał.

- Umowę, na której państwo wyraźnie traci. Skąd te nieustające problemy ze źle skonstruowanymi kontraktami w naszym kraju?

- Niestety, to problem całego sektora publicznego, który nie działa na zasadach komercyjnych, tzn. nie dąży do minimalizowania kosztów. Pojawiają się tu za to motywacje wizerunkowe i polityczne, które nie liczą się z kosztami finansowymi, ale stawiają na zysk medialny. Kiedy więc pada entuzjastyczne hasło “Budujemy stadion”, to wszyscy przestajemy się przejmować wydanymi na ten cel kwotami. Chwila refleksji przychodzi, gdy entuzjazm opada i wtedy okazuje się, że zostajemy jedynie z rachunkami do zapłacenia. (…)

- Łatwiej chyba wymóc jawność takich umów. Na razie nie wiemy bowiem, jakie konkretnie zapisy znalazły się w umowie Rafała Kaplera, które zmuszają państwo do wypłacania mu ogromnej premii.

- W Forum Obywatelskiego Rozwoju stoimy na stanowisku, że wszystkie informacje o wydawaniu środków publicznych powinny być jawne i dostępne dla obywateli. Inaczej nigdy nie unikniemy podejrzeń o korupcję czy działania korupcjogenne. Jawność zawsze jest najlepszym środkiem dezynfekującym.

Co dokładnie orzekł Sąd? W skrócie ustne uzasadnienie wyroku można podsumować w kilku punktach:

1. Kancelaria Prezydenta jest zobowiązana co do zasady do udostępniania informacji publicznej i można skarżyć jej bezczynność.
2. Fakt, że podpisanie ustawy jest prerogatywą Prezydenta RP nie powoduje automatycznego objęcia jakimś rodzajem tajności wszystkich informacji wytworzonych w związku z realizacją tej prerogatywy. W szczególności nie jest wyłączona w takim przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej.
3. ALE: Jeżeli dokumenty objęte są ochroną prawnoautorską (nie podlegają wyłączeniu z niej jako materiały urzędowe), to Kancelaria Prezydenta powinna wydać decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej. Jest to odejście od wcześniejszego orzecznictwa NSA, moim zdaniem stanowisko błędne i bardzo niebezpieczne dla jawności życia publicznego.
4. Kancelaria Prezydenta ma podać wnioskującemu wykaz ekspertyz na temat ustawy o OFE, wnioskujący ma wybrać, które konkretnie dokumenty go interesują i wtedy Kancelaria ma udostępnić lub odmówić udostępnienia.
5. Sąd zaproponował następujący test co jest informacją publiczną w tym przypadku: jeśli ekspertyzy dotyczą projektu lub założeń ustawy jeszcze przed wniesieniem projektu do laski marszałkowskiej, to nie stanowią informacji publicznej; a jeśli ekspertyza dotyczy projekty ustawy będącego już na etapie parlamentarnym to stanowi informację publiczną. Test ten wydaje się dość arbitralny, pytanie dlaczego ekspertyza dotycząca ministerialnego projektu ustawy lub założeń projektu ustawy nie jest informacją publiczną podczas gdy ocena tego samego projektu już na etapie sejmowym już nią jest.

Kwestie dotyczące zakresu informacji publicznej oraz ochrony prawnoautorskiej to kontrowersyjne aspekty wyroku NSA. Pozostaje mieć nadzieję, że gdy sądy administracyjne będą rozstrzygać sprawy z odmowy dostępu do informacji publicznej (a ten wyrok praktycznie gwarantuje, że będą takie postępowania) oprą się na dotychczasowym utrwalonym orzecznictwie i nie pójdą drogą zaproponowaną dziś przez NSA, która w praktyce doprowadzi do ograniczenia prawa dostępu do informacji.

AKTUALIZACJA: A tak sądy administracyjne wypowiadały się wcześniej (moim zdaniem słusznie!) na temat relacji prawa autorskiego i ustawy o dostępie do informacji publicznej (źródło: II SAB/Wa 155/09):

Tak zatem za dokumenty podlegające udostępnieniu w trybie ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. należy uznać także ekspertyzy sporządzane na rzecz organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, o ile służą one wykonywaniu przez niego zadań, nawet jeśli prawa autorskie dotyczące tych ekspertyz należą do innych podmiotów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Bd 19/08 opublikowany w CBOSA). Nadrzędną bowiem zasadą związaną z udostępnieniem informacji publicznej jest udostępnienie informacji. Problem późniejszego wykorzystania dokumentów, objętych prawem autorskim nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast może być przedmiotem ewentualnych roszczeń określanych przez przepisy prawa autorskiego i cywilnego. Natomiast kwestia ta nie może być podstawą odmowy udostępniania informacji publicznej, bowiem tu granicą są jedynie przepisy dotyczące tajemnic ustawowo chronionych.

Podobnie wielokrotnie wypowiadał się NSA (np. I OSK 1774/10):

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 2043/05 (publ. ONSAiWSA 2008/6/99, LEX nr 467318), w pełni zaakceptował stanowisko w nim wyrażone, wedle którego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tak też jest w niniejszej sprawie. Wszak nie chodzi tu o rozporządzanie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej, realizowany w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.